Όψεις αναδιάρθρωσης του κράτους πρόνοιας στην Ευρώπη. Σύγχρονες τάσεις και προσαρμογή της ελληνικής διοίκησης Εκτύπωση

(205 σελ., εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 1997).

Πατήστε στην εικόνα για να ανοίξει

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΤΟΥ ΤΟΜΟΥ

 

Η μονογραφία αυτή έχει ως αντικείμενο τις σύγχρονες τάσεις οργάνωσης του κοινωνικού χώρου στην Ευρώπη και τις αντίστοιχες μορφές θεσμικής προσαρμογής της ελληνικής κοινωνικής διοίκησης στις τάσεις αυτές. Πιό συγκεκριμένα, εξετάζονται κατ’ αρχάς συνοπτικά οι θεσμικές μεταρρυθμίσεις στα πεδία των εργασιακών σχέσεων, της υγιεινής και ασφάλειας στους χώρους εργασίας, της κοινωνικής ασφάλισης και υγειονομικής προστασίας, του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος και του κοινωνικού διαλόγου• εν συνεχεία, γίνεται αναφορά στις αντίστοιχες κοινοτικές παρεμβάσεις. και, τέλος, επιχειρείται η παρουσίαση των αντίστοιχων μεταβολών στην ελληνική νομοθεσία και διοικητική πρακτική, αλλά και των ελλειμμάτων προσαρμογής, σε συγκεκριμένους τομείς, του ελληνικού θεσμικού πλαισίου.
Οι τεχνοοικονομικές μεταρρυθμίσεις στο χώρο της παραγωγής και η εφαρμογή τεχνολογιών εξοικονόμησης εργασίας και χρόνου συνεπάγονται απολύσεις και δυσμενείς μεταβολές των όρων εργασίας. Η τάση για μεγαλύτερη ευελιξία στη ρύθμιση των όρων εργασίας κλονίζει την κομβική για το παραδοσιακό εργατικό δίκαιο έννοια της εξαρτημένης εργασίας, που αντικαθίσταται από συμβάσεις ανεξάρτητων υπηρεσιών, ενώ παράλληλα οι απαιτήσεις των επιχειρήσεων πρώτον για μετατόπιση των συλλογικών διαπραγματεύσεων στο επίπεδο της επιχείρησης, δεύτερον για κατοχύρωση της δυνατότητας δυσμενέστερων συλλογικών ρυθμίσεων σε σχέση με προηγούμενες ευνοϊκότερες νόμων ή ευρύτερων συλλογικών συμβάσεων και, τρίτον, για προσλήψεις με συμβάσεις ορισμένου χρόνου για τους νεοπροσλαμβανόμενους, οδηγούν σε σημαντικές ανακατατάξεις στην απασχόληση. Οι μεταβολές στο επίπεδο της απασχόλησης είναι συνυφασμένες με ρήγματα στο πεδίο της κοινωνικής προστασίας. Η απορύθμιση των παραδοσιακών σχέσεων εργασίας συμπαρασύρει ανάλογες μορφές κάλυψης ασφαλιστικών κινδύνων, αφήνοντας εκτός των μηχανισμών κοινωνικής προστασίας ευρύτερες κοινωνικές κατηγορίες.
Οι προσεγγίσεις του σύγχρονου κράτους πρόνοιας απομακρύνονται σταδιακά από την επικέντρωση στο πρόβλημα της έκτασης, του κόστους και του χαρακτήρα της κρατικής παρέμβασης και μετατοπίζονται προς τις ρυθμιστικές και ενισχυτικές του ιδιωτικού χώρου κρατικές λειτουργίες. Παράλληλα, η οργάνωση και διοίκηση της κοινωνικής ασφάλειας εκφεύγει από την αποκλειστική αρμοδιότητα των εθνικών κρατών και συγκαθορίζεται σε σημαντικό βαθμό από υπερεθνικούς φορείς - Ευρωπαϊκή Ένωση, Διεθνής Οργάνωση Εργασίας κ.λπ. Το σύγχρονο κράτος πρόνοιας καλείται να αντιμετωπίσει με νέα μέσα και πολιτικές τα προβλήματα της επέκτασης των φαινομένων κοινωνικού αποκλεισμού στις αναπτυγμένες κοινωνίες, της διαρθρωτικής ανεργίας, της αύξησης του δείκτη δημογραφικής εξάρτησης, ως αποτελέσματος της γήρανσης του πληθυσμού, και της συνακόλουθης αύξησης των ελλειμμάτων στην κοινωνική ασφάλιση και της γεωμετρικής αύξησης της ζήτησης στις κοινωνικές υπηρεσίες, ιδίως στο επίπεδο της υγειονομικής περίθαλψης.
Η πορεία προς τη μεταβιομηχανική κοινωνία σηματοδοτείται από το οριστικό τέλος της πλήρους απασχόλησης, ανεξάρτητα από την αύξηση των ρυθμών οικονομικής ανάπτυξης. Οι νέες πολιτικές απασχόλησης αποσκοπούν στην εξισορρόπηση μεταξύ υλικού και ανθρώπινου κεφαλαίου, στη χρηματοδότηση της κοινωνικής ασφάλισης κατά τρόπον ώστε να ελαχιστοποιούνται οι αρνητικές επιπτώσεις στη λειτουργία της αγοράς εργασίας και στην ενίσχυση επενδύσεων που οδηγούν στη δημιουργία θέσεων εργασίας. Από την άλλη πλευρά, η αύξηση των ορίων ηλικίας συνταξιοδότησης και η στόχευση του συστήματος κοινωνικής προστασίας κατά μείζονα λόγο στην επανένταξη των ατόμων σε οικονομία και κοινωνία, μέσα από διαδικασίες εκπαίδευσης, κατάρτισης και κατοχύρωσης ίσων ευκαιριών, συνιστούν αναγκαία συμπληρωματικά μέτρα για την ευρωπαϊκή κοινωνική πολιτική. Ταυτόχρονα απαιτείται ο επαναπροσανατολισμός των πόρων από τις επιδοματικές παροχές σε εξειδικευμένες παροχές ενεργητικών πολιτικών.
Στην παρούσα μελέτη επιχειρείται μια πρωτότυπη οριοθέτηση του θεσμικού πλαισίου των διαρθρωτικών μεταβολών στην πολιτική αγοράς εργασίας και κοινωνικής προστασίας πρώτον στις χώρες μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και δεύτερον σε επίπεδο κοινοτικής νομοθεσίας και εν συνεχεία η προσέγγιση των αντίστοιχων μορφών προσαρμογής της ελληνικής νομοθεσίας και διοίκησης στις μεταβολές αυτές. Η μεγάλη αύξηση της ανεργίας, ως αποτέλεσμα των μαζικών απολύσεων στις περισσότερες χώρες μέλη, οι χρηματοδοτικές αδυναμίες των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας και η κρίση των συνταξιοδοτικών προγραμμάτων συνιστούν τα σημεία αιχμής για το ευρωπαϊκό κοινωνικό πρότυπο. Ιδιαίτερη σημασία εμφανίζεται να αποδίδεται, σύμφωνα με τους στόχους της ευρωπαϊκής κοινωνικής πολιτικής, στη βελτίωση του περιβάλλοντος εργασίας για την προστασία της υγείας και ασφάλειας των εργαζομένων καθώς και στην ισότητα μεταξύ ανδρών και γυναικών όσον αφορά τις ευκαιρίες και τη μεταχείριση στην αγορά εργασίας. Επίσης, έμφαση δίδεται στη λειτουργία του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου, κυρίως στα πεδία της κατάρτισης και της εκπαίδευσης του εργατικού δυναμικού.
Στο πρώτο μέρος της μελέτης, ύστερα από την εννοιολογική αποσαφήνιση των όρων κράτος πρόνοιας και κοινωνικό κράτος, επιχειρείται η διάκριση μεταξύ διαφορετικών τύπων κράτους πρόνοιας και η ανάδειξη των βασικών χαρακτηριστικών τους, όπως διαμορφώθηκαν στις χώρες μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στη συνέχεια αναλύονται οι διαφορετικές μορφές συνταγματοποίησης του κράτους πρόνοιας στην Ευρώπη και οι διεθνείς εγγυήσεις του, όπως προκύπτουν από τα διεθνή κείμενα και το ευρωπαϊκό δίκαιο. Η πολιτειολογική αναφορά στους τύπους κράτους πρόνοιας και στην κατοχύρωσή τους σε ευρωπαϊκό επίπεδο ολοκληρώνεται με τη σκιαγράφηση της νεοφιλελεύθερης τάσης σύγκλισής τους με άξονα την ευελιξία της αγοράς εργασίας και την αρχή της επιλεκτικότητας.
Στο μέτρο που το ύψος και η διάρκεια της ανεργίας στις χώρες του ΟΟΣΑ, και ιδίως της Ευρώπης, απειλούν βασικές κοινωνικές, οικονομικές και πολιτικές ισορροπίες, ενώ τα φαινόμενα κοινωνικού αποκλεισμού κλονίζουν την κοινωνική συνοχή, η αναγκαιότητα τόσο για βελτίωση της ανταγωνιστικότητας στο πλαίσιο της ελευθερίας του διεθνούς εμπορίου όσο και για διασφάλιση ενός ελάχιστου παρονομαστή κοινωνικής κάλυψης συνεπάγεται τη σταδιακή σύγκλιση των “τριών κόσμων” του κράτους πρόνοιας. Η παγκοσμιοποίηση της οικονομίας, αλλά και των κοινωνικών προβλημάτων, έχουν ως συνέπεια ότι η αντιμετώπιση της ανεργίας και της φτώχειας απαιτούν το διεθνή συντονισμό των νομισματικών και δημοσιονομικών πολιτικών, την αναδιάρθρωση των μορφών εργασίας και την αναδιανομή των εισοδημάτων πάνω σε ένα minimum αλληλεγγύης. Με αυτά τα δεδομένα, η τάση δημιουργίας μικτών συστημάτων κοινωνικής προστασίας εκφράζει τη “νομοτελειακή” επιμιξία των τύπων κράτους πρόνοιας.
Η προσπάθεια διασφάλισης τόσο της ευελιξίας στην αγορά εργασίας όσο και ενός ανεκτού επιπέδου κοινωνικής προστασίας συνεπάγεται τον περιορισμό των δημοσίων κοινωνικών δαπανών, την υιοθέτηση μορφών επιλεκτικής κάλυψης των ληπτών παροχών και τη σταδιακή ιδιωτικοποίηση μέρους των κοινωνικών υπηρεσιών. Οι στόχοι αυτοί, αν και είναι κοινοί στις χώρες όλων των τύπων κράτους πρόνοιας, ωστόσο επιδιώκονται με ποικίλες μεθόδους. Στις χώρες του φιλελεύθερου προτύπου, η μέθοδος συνίσταται στην περικοπή προγραμμάτων κοινωνικής πολιτικής, την εντατικοποίηση της εφαρμογής της αρχής της επιλεκτικότητας και την περαιτέρω απελευθέρωση της αγοράς εργασίας. στις χώρες της ηπειρωτικής Ευρώπης συνίσταται στην απορρύθμιση των παραδοσιακών μορφών απασχόλησης και τη μείωση του εργατικού δυναμικού. τέλος, το σκανδιναβικό πρότυπο κατατείνει στην απομάκρυνση, σταδιακά, από την αρχή της καθολικότητας και στην προσπάθεια διατήρησης της πλήρους απασχόλησης, μέσω της απορρόφησης ανέργων στο δημόσιο τομέα. Οι παραλλαγές αυτές στη μεθοδολογία, που προκύπτουν από τις διαφορετικές δομές των μηχανισμών του κράτους πρόνοιας στα επιμέρους μοντέλα, εκφράζουν, πάντως, παρεμφερείς τάσεις στο επίπεδο της απασχόλησης και της κοινωνικής προστασίας, στο μέτρο άλλωστε που, τουλάχιστον μεταξύ των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα κοινωνικά, οικονομικά και δημογραφικά προβλήματα είναι πανομοιότυπα.
Στο δεύτερο μέρος της εργασίας αναπτύσσονται αναλυτικότερα οι σύγχρονες τάσεις οργάνωσης του κοινωνικού χώρου στις χώρες μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στους επιμέρους τομείς των εργασιακών σχέσεων, της υγιεινής και ασφάλειας στους χώρους εργασίας, της κοινωνικής ασφάλισης και της υγειονομικής προστασίας, της προνοιακής κάλυψης ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος και του κοινωνικού διαλόγου. Ειδικότερα, παρουσιάζονται οι μεταρρυθμιστικές κατευθύνσεις στις χώρες μέλη στους επιμέρους τομείς, οι βασικές πρόσφατες κανονιστικές ρυθμίσεις στο επίπεδο του ευρωπαϊκού δικαίου και, εν τέλει, οι αντίστοιχες ενέργειες μεταφοράς των μεταρρυθμιστικών αυτών τάσεων στο ελληνικό θεσμικό οικοδόμημα.
Η μείωση του χρόνου εργασίας και η ελαστικοποίησή του, η ανάπτυξη ευέλικτων μορφών εργασίας, η χρηματοδότηση ενεργητικών πολιτικών απασχόλησης, κυρίως μέσα από την προώθηση της πρόσβασης σε προγράμματα επαγγελματικής κατάρτισης των ανέργων, καθώς και η παροχή κινήτρων στον ασφαλιστικό και τον φορολογικό τομέα για τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας, συνιστούν τη μια όψη της αναδιοργάνωσης του κράτους πρόνοιας στην Ευρώπη. Την άλλη όψη της διαμορφώνει η αύξηση των ορίων ηλικίας συνταξιοδότησης, η κατοχύρωση του ελαστικού ρυθμού αποχώρησης από το κοινωνικοασφαλιστικό σύστημα, η μετατόπιση της επιβάρυνσης σε εισφορές από τους εργοδότες στους εργαζομένους και η ενίσχυση της επιλεξιμότητας των παροχών. Ταυτόχρονα επιχειρείται ο έλεγχος των υγειονομικών δαπανών και η κάλυψη πλευρών της υγειονομικής προστασίας από τον ιδιωτικό τομέα, σε συνδυασμό με την προσπάθεια βελτίωσης της διαχείρισης των πόρων. Εξαίρεση στη γενικευμένη τάση συρρίκνωσης της κοινωνικής προστασίας αποτελεί το πεδίο της υγιεινής και ασφάλειας στους χώρους εργασίας, όπου σημειώνεται η τάση ενίσχυσης της κάλυψης των κινδύνων.
Το τρίτο μέρος της εργασίας πραγματεύεται αναλυτικά ορισμένες όψεις της ανεπαρκούς προσαρμογής της ελληνικής κοινωνικής διοίκησης αφ’ ενός στις σύγχρονες τάσεις οργάνωσης του κοινωνικού χώρου και αφ’ ετέρου στη συμμετοχή της στις λειτουργίες της ευρωπαϊκής έννομης τάξης, με βάση δύο συγκεκριμένα παραδείγματα. Πιο συγκεκριμένα, επιχειρείται, πρώτον, η ανάδειξη των δυσλειτουργιών των καθ’ ύλην αρμόδιων υπηρεσιών του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων κατά τη διαχείριση των προγραμμάτων του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου και, δεύτερον, η κριτική προσέγγιση της απόκλισης των πρόσφατων ρυθμίσεων οργάνωσης του Σώματος Επιθεώρησης Εργασίας, ως ελεγκτικού φορέα των εργασιακών συνθηκών, τόσο από τις διεθνείς δεσμεύσεις της χώρας όσο και από το οργανωτικό πρότυπο που ακολουθείται στις υπόλοιπες χώρες μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η επισήμανση των θεσμικών και οργανωτικών ανεπαρκειών της ελληνικής κοινωνικής διοίκησης κατά την προσαρμογή της στις απαιτήσεις για την αναδιάρθρωση του σύγχρονου κράτους πρόνοιας, όπως εντοπίζεται στους δύο προηγούμενους τομείς, συνοδεύονται από συγκεκριμένες προτάσεις μεταρρύθμισης του πλαισίου δράσης της.
Πιο συγκεκριμένα, η οριστική ρύθμιση των αρμοδιοτήτων των διευθύνσεων και των τμημάτων της Γενικής Γραμματείας Διαχείρισης Κοινοτικών και άλλων Πόρων, η στελέχωσή τους με εξειδικευμένο προσωπικό και η περαιτέρω επιμόρφωσή του προσωπικού μέσω των προγραμμάτων ανταλλαγών και της τεχνικής βοήθειας, η περιγραφή καθηκόντων σε επίπεδο θέσεως, ο συντονισμός των συναρμόδιων ελληνικών φορέων κατά τις συνεδριάσεις των επιτροπών παρακολούθησης μέσω των προηγούμενων συνεδριάσεων επιτροπών με αμιγώς ελληνική σύνθεση, τέλος η ολοκλήρωση του μηχανογραφικού συστήματος υποστήριξης αποτελούν μια σειρά προτάσεων για την ανάδειξη του καθ’ ύλην αρμόδιου τομέα της ελληνικής κοινωνικής διοίκησης σε αξιόπιστη διαχειριστική αρχή των δράσεων του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου.
Από την άλλη πλευρά, οι προϋποθέσεις που οφείλει να πληροί η δομή της Επιθεώρησης Εργασίας συνίστανται στην πανελλαδική δικτύωση και παρουσία, την άμεση και επαρκή ανταπόκριση στα προβλήματα που προκύπτουν, στην ομοιογένεια και την ομοιόμορφη αντιμετώπιση παρόμοιων υποθέσεων, στο διαρκή αυτοέλεγχο και στον προγραμματισμό των δραστηριοτήτων της και την προσαρμογή της πρακτικής της με βάση τα αποτελέσματα του κοινωνικού διαλόγου. Συνοπτικά, απαιτείται η σαφέστερη οριζόντια και κάθετη οργάνωση του Σώματος Επιθεώρησης, η υπαγωγή του σε μια κεντρική θεσμικά καθορισμένη υπηρεσία και ο κοινωνικός έλεγχος σε όλα τα επίπεδα. Σε μια περίοδο αναδιάρθρωσης των εργασιακών σχέσεων σε ευρωπαϊκό επίπεδο και επαναπροσδιορισμού των μορφών κοινωνικής προστασίας, η αποτελεσματική λειτουργία των Επιθεωρήσεων Εργασίας, σε συμφωνία με τις οργανωτικές αρχές που προβλέπονται στην 81 ΔΣΕ και εφαρμόζονται στα συστήματα επιθεωρήσεων των υπόλοιπων κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συνιστά προϋπόθεση τόσο για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων των εργαζομένων, όσο και για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων.
Είναι αξιοσημείωτο ότι η διοικητική μεταρρύθμιση του 1998 στον τομέα των Επιθεωρήσεων Εργασίας κινήθηκε στην κατεύθυνση των προτάσεων που είχαν υποβληθεί στη μελέτη.

 
< Προηγ.   Επόμ. >

Επιλογές

Advertisement

Επικοινωνία

Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου-
Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου

Ακαδημίας 43, 106 72 Αθήνα
centre@cecl.gr