Η κοινωνική διοίκηση στην Ελλάδα. Θεμελιώδη θεσμικά προβλήματα και μεταρρυθμιστικές προτάσεις Εκτύπωση

(214 σελ., εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 1997).

Πατήστε στην εικόνα για να ανοίξει

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΤΟΥ ΤΟΜΟΥ  

 

Στη μονογραφία αυτή επιχειρείται μια κριτική προσέγγιση του θεσμικού πλαισίου και των δυσλειτουργιών της ελληνικής κοινωνικής διοίκησης στους τομείς της κοινωνικής ασφάλισης και της υγείας και, εν συνεχεία, η ανάλυση των κυριότερων προτάσεων νομοθετικής μεταρρύθμισης που έχουν υποστηριχθεί σε επιστημονικό και πολιτικό επίπεδο. Η εργασία δεν περιορίζεται, δηλαδή, στην κριτική ανάλυση των δύο αυτών τομέων του δικαίου της κοινωνικής διοίκησης, αλλά επιχειρεί να καταθέσει συγκεκριμένες προτάσεις νομοθετικής αναμόρφωσης ενόψει του κοινωνικού διαλόγου που διεξαγόταν κατά την περίοδο συγγραφής της.
Όσον αφορά τη λειτουργία του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος, του υγειονομικού τομέα και των προνοιακών μηχανισμών, τα ευρωπαϊκά κράτη έχουν προβεί τα τελευταία χρόνια σε πολιτικές περιορισμού των παροχών, αύξησης των ορίων ηλικίας συνταξιοδότησης και αυστηροποίησης των προϋποθέσεων κοινωνικής προστασίας. Η παρούσα εργασία δεν ασχολείται, όπως η προαναφερθείσα μονογραφία “Όψεις αναδιάρθρωσης του κράτους πρόνοιας στην Ευρώπη”, με την προσέγγιση των τάσεων αυτών, αλλά επιχειρεί να εμβαθύνει στη θεσμική οργάνωση της ελληνικής κοινωνικής διοίκησης στους τομείς της κοινωνικής ασφάλισης και της υγείας, αφ’ ενός αναλύοντας κριτικά το νομοθετικό πλαίσιο και τη διοικητική πρακτική και, αφ’ ετέρου, αξιολογώντας τις προτάσεις αναμόρφωσης του ελληνικού κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος και του συστήματος υγείας.
Η ελληνική περίπτωση παρουσιάζει σημαντικές ιδιομορφίες, που συνεπάγονται τη διαφοροποίηση των μορφών αντιμετώπισης των προβλημάτων λειτουργίας του συστήματος κοινωνικής προστασίας. Η καθυστερημένη ανάπτυξη του κράτους πρόνοιας στην Ελλάδα, σε συνάρτηση με τα φαινόμενα της άνισης κατανομής και της - ως ένα σημείο οφειλόμενης στο πελατειακό σύστημα - οργανωτικής πολυδιάσπασης των φορέων κοινωνικής κάλυψης, συγκροτούν τα συστατικά στοιχεία της ελληνικής ιδιομορφίας. Η οργάνωση της κοινωνικής διοίκησης στην Ελλάδα χαρακτηρίζεται από την πολυμορφία των καθεστώτων προστασίας, την έλλειψη συντονισμού και την ανισότητα στη μεταχείριση των πολιτών. Η απουσία ορθολογικού σχεδιασμού, η έλλειψη κωδικοποίησης της νομοθεσίας και η ανεπαρκής διοικητική οργάνωση αποτελούν τα βασικά χαρακτηριστικά του ελληνικού συστήματος κοινωνικής ασφάλειας.
Αν και το Σύνταγμα του 1975/86 κατοχυρώνει ένα ολοκληρωμένο πλέγμα διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου, που αφορούν την κρατική μέριμνα για διάφορες μορφές κοινωνικής προστασίας, ωστόσο ο κοινός νομοθέτης δεν έχει προβεί σε ικανοποιητικό βαθμό στη θεσμοθέτηση των αναγκαίων τεχνικών εξειδίκευσης των εν λόγω διατάξεων. Από την άλλη πλευρά, η Ελλάδα εμφανίζεται σε σημαντικό βαθμό ασυνεπής ως προς την εκπλήρωση των υποχρεώσεων της που απορρέουν από το διεθνές και το ευρωπαϊκό δίκαιο. Η προσπάθεια ευρείας μεταρρύθμισης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης κατά την περίοδο 1990-1992 περιορίστηκε τελικά σε εισπρακτικού χαρακτήρα μέτρα, με σκοπό την παράταση του χρόνου ζωής του ασφαλιστικού συστήματος και όχι τον εξορθολογισμό του με βάση διαρθρωτικές αλλαγές. Παράλληλα, μια σειρά μεταρρυθμιστικών προτάσεων που έχουν υποβληθεί μέχρι τη δημοσίευση της μονογραφίας, παρέμειναν αναξιοποίητες μπροστά στο πολιτικό κόστος μιας δομικής αναδιάρθρωσης του συστήματος.
Η μελέτη χωρίζεται σε τρία μέρη. Στο πρώτο μέρος, ύστερα από τη συνοπτική προσέγγιση των βασικών μοντέλων κοινωνικής προστασίας, επιχειρείται η ιστορική επισκόπηση των εξελικτικών σταδίων και μια πρώτη καταγραφή των φαινομένων παθογένειας του ελληνικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης. Η διαπίστωση της κρίσης και της ανάγκης αναμόρφωσης του ελληνικού κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος συνδέεται με την προβληματική της οικοδόμησης ενός ευρωπαϊκού κοινωνικού χώρου και την προοπτική σύγκλισης των εθνικών συστημάτων κοινωνικής προστασίας, στο μέτρο που οι προσπάθειες μεταρρύθμισης του ελληνικού συστήματος κοινωνικής ασφάλειας δεν είναι δυνατόν να συντελεστούν ερήμην του υπό διαμόρφωση θεσμικού πλαισίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των δεσμεύσεων της κοινής ευρωπαϊκής κοινωνικής πολιτικής. Το πρώτο μέρος της εργασίας ολοκληρώνεται με την προσέγγιση των συνταγματικών ρυθμίσεων της κοινωνικής πολιτικής, που οριοθετούν την κανονιστική αυτονομία του κοινού νομοθέτη.
Στο δεύτερο μέρος επιχειρείται η παρουσίαση της θεσμικής οργάνωσης και των αρχών λειτουργίας των φορέων κοινωνικής ασφάλισης και, κυρίως, η επισήμανση των υφιστάμενων δυσλειτουργιών στο πεδίο της κοινωνικής ασφάλισης και της υγείας, με αφετηρία την κλαδική πολυδιάσπαση των Ταμείων και την πολλαπλότητα των ασφαλιστικών καθεστώτων, που συγκροτούν το πλαίσιο άνισης και αναποτελεσματικής απονομής κοινωνικών παροχών και υπηρεσιών. Η πολυδιάσπαση των Ταμείων, οι πολύπλοκες και συχνά αντιφατικές νομοθετικές ρυθμίσεις, τα ελλείμματα και οι ανισότητες των παροχών και των χρηματοδοτικών πόρων και οι σοβαρές οργανωτικές δυσλειτουργίες και ανεπάρκειες αποτελούν τα κύρια χαρακτηριστικά του ελληνικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης. Ταυτόχρονα, η έλλειψη μιας κατοχυρωμένης διάκρισης μεταξύ του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης και των θεσμών κοινωνικής πρόνοιας επιβαρύνει τους ασφαλιστικούς φορείς, λόγω της χορήγησης από μέρους τους παροχών ευρύτερης κοινωνικής προστασίας, ενώ γενικότερο πρόβλημα συνιστά η έλλειψη λειτουργικού θεσμικού πλαισίου και οι δυσκολίες εφαρμογής του υφιστάμενου εξαιτίας της απουσίας κοινωνικού σχεδιασμού και ενός Κώδικα κοινωνικής ασφάλειας.
Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι ο συγκεκριμένος τρόπος ανάπτυξης και οργάνωσης του ελληνικού κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος συνδέεται με το συγκεκριμένο μοντέλο οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης του ελληνικού κοινωνικού σχηματισμού. Η δημιουργία του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης και η οργανωτική πολυδιάσπαση εξηγούνται από το γεγονός ότι αποτέλεσε μηχανισμό ενσωμάτωσης κοινωνικών ομάδων που η απασχόλησή τους συνδεόταν με τη διαχείριση της κρατικής εξουσίας ή διέθεταν τη δυνατότητα άσκησης πίεσης “εκ των ένδον”, όπως στρατιωτικοί, δημόσιοι υπάλληλοι κ.ά. Υπό αυτά τα δεδομένα, η υπέρβαση της κρίσης, τόσο στο επίπεδο του σχεδιασμού και της διοικητικής οργάνωσης, όσο και στο επίπεδο της χρηματοδότησης των κοινωνικών λειτουργιών, συναρτάται με την επίτευξη κοινωνικοπολιτικής συναίνεσης μεταξύ των κοινωνικών εταίρων πάνω στη βάση ενός “αντικειμενικού διαλόγου για την ορθολογική αντιμετώπισή της”. Ταυτόχρονα, όμως, είναι αναγκαίο να ληφθούν υπ’ όψη τα διεθνή κοινωνικοπολιτικά και θεσμικά δεδομένα, ενόψει της διεθνοποιημένης οικονομίας και της πορείας της ευρωπαϊκής σύγκλισης.
Τις δύο όψεις της κρίσης του ελληνικού ασφαλιστικού συστήματος συνιστούν η αναποτελεσματικότητα και η ανισότητα της ασφαλιστικής προστασίας. Η οργανωτική-λειτουργική αναποτελεσματικότητα του ασφαλιστικού συστήματος προκύπτει από δύο βασικές παραμέτρους : Αφ’ ενός, από τα τεράστια διαχειριστικά ελλείμματα της πλειοψηφίας των ασφαλιστικών οργανισμών, η κάλυψη των οποίων δεν είναι εφικτή με καθαρά εισπρακτικές πολιτικές αύξησης των εισφορών ή επιβολής αυστηρότερων προϋποθέσεων συνταξιοδότησης, χωρίς δηλαδή διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις. αφ’ ετέρου, από τη διεύρυνση των ανασφάλιστων τμημάτων του ενεργού πληθυσμού, τα χαμηλά επίπεδα τόσο των συντάξεων όσο και των λοιπών παροχών κοινωνικής προστασίας και τη λειτουργική αδυναμία των διοικητικών μηχανισμών των ασφαλιστικών οργανισμών. Την άλλη όψη της κρίσης συνιστά η αναπαραγωγή των τεράστιων ασφαλιστικών ανισοτήτων, υπέρ των ασφαλισμένων σε Ταμεία του ευρύτερου δημόσιου τομέα και των κοινωφελών οργανισμών, μέσω της άνισης κατανομής κρατικών επιχορηγήσεων, της μονόπλευρης εφαρμογής της ασφαλιστικής αρχής και της απρογραμμάτιστης και ευκαιριακής συγχώνευσης προβληματικών με υγιή Ταμεία.
Η πολυπλοκότητα του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος και ο κατακερματισμός του σε έναν απροσδιόριστο αριθμό φορέων κύριας και επικουρικής ασφάλισης, πρόνοιας, ασθένειας και αλληλοβοήθειας συνιστούν τον καθοριστικό παράγοντα που αυξάνει γεωμετρικά τις δυσμενείς επιπτώσεις των διαπλεκόμενων διαρθρωτικών, δημογραφικών και δημοσιονομικών προβλημάτων. Ταυτόχρονα, σε μια περίοδο που έχει συντελεστεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο η σταδιακή αποδόμηση του βασισμένου στις αρχές της ισότητας και της καθολικότητας μεταπολεμικού κοινωνικού συμβιβασμού και επιχειρείται η αντικατάστασή του από συστήματα κοινωνικής προστασίας θεμελιωμένα στη “γενναιόδωρη επιλεκτικότητα”, δηλαδή στην επιλεκτική ενίσχυση κοινωνικών ομάδων ή ατόμων με αυξημένες ανάγκες, η οργανωτική πολυδιάσπαση του ελληνικού ασφαλιστικού συστήματος αποτελεί σοβαρό εμπόδιο για τον εκσυγχρονισμό του πάνω σε ενιαίες αρχές και ενιαία βάση.
Αφετηριακό στοιχείο της κρίσης του ελληνικού συστήματος υγείας και της περιορισμένης αποδοτικότητάς του αποτέλεσε η καθυστερημένη θεσμοθέτησή του, σε μια περίοδο που ήδη τα δημόσια συστήματα υγείας των ευρωπαϊκών χωρών βρίσκονταν αντιμέτωπα με την ανάγκη επιβολής μεταρρυθμίσεων στη δωρεάν και ισότιμη παροχή ολοκληρωμένων υπηρεσιών υγείας στο σύνολο του πληθυσμού. Η αύξηση της ζήτησης και της κατανάλωσης υπηρεσιών υγείας κατέδειξε σε όλη τους την έκταση τις ανεπάρκειες του συστήματος αλλά και την υφιστάμενη απόσταση μεταξύ της υποτιθέμενης και της πραγματικής κατάστασης στην αγορά των υγειονομικών υπηρεσιών. Τη μια όψη αυτής της απόστασης συνιστά η καταστρατήγηση της πολιτικής του κλειστού νοσηλίου, το οποίο καθορίζεται από την Επιτροπή Τιμών και Εισοδημάτων και το ύψος του οποίου συγκρατήθηκε σε χαμηλά επίπεδα, με αποτέλεσμα τα ιδιωτικά θεραπευτήρια που προσφέρουν υψηλή ποιότητα υπηρεσιών να διαμορφώνουν ανεξάρτητα τις τιμές τους, σημαντικός δε αριθμός ασφαλιστικών οργανισμών να αποζημιώνει τους ασφαλισμένους για συγκεκριμένες υπηρεσίες και φάρμακα εκτός κλειστού νοσηλίου. Από την άλλη πλευρά, παράλληλα με τη διαμόρφωση μεθόδων μονοπωλιακής διαμόρφωσης τιμών υψηλής στάθμης υγειονομικών υπηρεσιών και την καταστρατήγηση της πολιτικής του κλειστού νοσηλίου, η επιβάρυνση του οικογενειακού προϋπολογισμού των ασθενών προκαλείται από την παραοικονομική δραστηριότητα και τις αντιδεοντολογικές συναλλαγές μερίδας των επαγγελματιών υγείας.
Το τρίτο μέρος της εργασίας είναι αφιερωμένο στην κριτική επισκόπηση των κυριότερων μεταρρυθμιστικών προτάσεων στον ασφαλιστικό και υγειονομικό τομέα και στην επισήμανση των αιτιών της αποτυχίας μιας - κοινά αναγνωρισμένης στον πολιτικό κόσμο και την επιστημονική κοινότητα ως αναγκαίας - ριζικής μεταρρύθμισης. Η κριτική παρουσίαση των ήδη γενομένων μεταρρυθμιστικών προσπαθειών και η αξιολόγηση του σχετικού πολιτικού και επιστημονικού διαλόγου αποτελεί προϋπόθεση για τη διαμόρφωση μιας σειράς βασικών αξόνων για την ανασυγκρότηση του ελληνικού κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος. Ο περιορισμός των δαπανών κοινωνικής προστασίας, που επιχειρήθηκε στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες, και η λήψη συγκεκριμένων μέτρων εφαρμογής της αρχής της επιλεκτικότητας στην ελληνική περίπτωση, προϋποθέτει τη διαμόρφωση ευρείας συναίνεσης τόσο όσον αφορά τα αίτια όσο και σε σχέση με τις προτεινόμενες λύσεις για τον εξορθολογισμό της διαχείρισης των δαπανών και την εξομάλυνση των υφιστάμενων, υπέρ επιμέρους συντεχνιών, ασφαλιστικών ανισοτήτων.
Η ελληνική εμπειρία, όπως διαμορφώνεται μετά και την προσπάθεια νομοθετικής μεταρρύθμισης του ασφαλιστικού συστήματος το 1992, έχει να επιδείξει μια σειρά μέτρων που δεν επιχειρούν την αναίρεση του περιορισμού της κοινωνικής αλληλεγγύης στα όρια κάθε επαγγελματικής ομάδας, αλλά υποθάλπτουν την κλαδική πολυδιάσπαση με ταμειακού χαρακτήρα ρυθμίσεις. Η αναγκαιότητα της ενοποίησης φορέων ασφάλισης, η μέθοδος ενοποίησής τους, η άμβλυνση των ασφαλιστικών ανισοτήτων, η κατοχύρωση του κοινωνικού ρόλου της ασφάλισης με παράλληλη συμπληρωματική λειτουργία της ιδιωτικής ασφάλισης, ο ενιαίος προγραμματισμός και η ενοποίηση των προϋποθέσεων λήψης παροχών συνέχιζαν τα τέσσερα χρόνια που μεσολάβησαν από την ψήφιση του Ν. 2084/1992 να αποτελούν θέματα αιχμής στην πολιτική και επιστημονική συζήτηση. Η ενοποίηση οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης και η ενιαιοποίηση των προϋποθέσεων λήψης παροχών αποτελεί αναμφισβήτητα τα σημεία όπου επικεντρώνεται ο διάλογος για μια εκ βάθρων αναμόρφωση του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος.
Στην τελευταία παράγραφο της μελέτης επιχειρείται η σκιαγράφηση ορισμένων βασικών σημείων - προτάσεων για τη μελλοντική μεταρρυθμιστική προσπάθεια, ενόψει και του κοινωνικού διαλόγου για την αναμόρφωση του ασφαλιστικού συστήματος. Οι μεταρρυθμιστικές προτάσεις που έχουν εκπονηθεί συγκλίνουν στην αναγκαιότητα ριζοσπαστικών αλλαγών στην οργάνωση και τη λειτουργία της κοινωνικής διοίκησης. Η εξεύρεση νέων πόρων για τη χρηματοδότηση του συστήματος, η ενιαιοποίηση των προϋποθέσεων ασφαλιστικής κάλυψης και η κωδικοποίηση της σχετικής νομοθεσίας, η σταδιακή ομαδοποίηση ομοειδών Ταμείων, η διοικητική ενοποίηση των κλάδων ασθενείας των ασφαλιστικών Ταμείων και η σύνδεσή τους με το Εθνικό Σύστημα Υγείας, η διασφάλιση της οργανωτικής αυτονομίας και της λειτουργικής αυτοτέλειας των Ταμείων, τέλος η εισαγωγή στοιχείων κεφαλαιοποιητικού συστήματος στο μηχανισμό χρηματοδότησης, αποτελούν μια σειρά μέτρων των οποίων η υλοποίηση απαιτεί ευρύτερη κοινωνική συναίνεση.

 
< Προηγ.   Επόμ. >

Επιλογές

Advertisement

Επικοινωνία

Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου-
Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου

Ακαδημίας 43, 106 72 Αθήνα
centre@cecl.gr